Горбулин: полномочия Президента объективно уменьшаются (статья)

В последние несколько месяцев складывается досадное впечатление, что для многих, пришедших к власти, на первый план выходят инструменты политической борьбы, и только на далекий второй план отходят вопросы стратегии обеспечения национальной безопасности и реального суверенитета государства.

Ситуация ухудшается тем, что, в отличие от развитых стран Запада, современная Украина до сих пор не сформировалась как полноценное государство — нация со своими четко очерченными национальными интересами, относительно которых сложился бы консенсус внутри как политической элиты, так и подавляющей части украинских граждан.

Наихудшим в этой ситуации является то, что Президент, оказавшись без реальной парламентской поддержки, непосредственно втянут в борьбу за властные полномочия, теряя при этом большую степень свободы в выборе направлений, приоритетных проблем и средств их решения, которые он мог бы решать самостоятельно или же при помощи Совета национальной безопасности и обороны Украины(СНБОУ), которую он возглавляет.

В результате именно орган власти, призванный определять стратегические вопросы развития страны — Совет национальной безопасности и обороны Украины, — превращается в заложника в борьбе за власть и за критические влияния на силовые структуры страны.

Такое впечатление еще подтверждает и законопроект, внесенный 11 января 2007 года народными депутатами от фракции Партии регионов Юрием Мирошниченко и Вячеславом Забарским. Этот документ явно направлен на ослабление роли и значения СНБОУ. Немногим раньше, 13 декабря 2006 года, аналогичного плана законопроект внес народный депутат от БЮТ Сергей Полищук. Законопроект Мирошниченко и Забарского предлагает ликвидировать должности секретаря СНБОУ, его заместителей и аппарат СНБОУ. Функции аппарата СНБОУ предлагается возложить на Секретариат Президента. Все это подается лобистами как «ликвидация лишних структур». На фоне создания в Кабинете Министров принципиально новой структуры — куратора силовых ведомств (должность нового вице- премьер-министра) — нетрудно предположить, что речь идет вообще о «лишности» самой СНБОУ.

Хотя авторы законопроекта утверждают о необходимости приведения закона о СНБОУ в соответствие с реформированной Конституцией. Если называть вещи своими именами, то ими двигает простое желание лишить Президента еще одного рычага воздействия на ситуацию в стране. Между тем, государство может в одночасье лишиться важного элемента управления, позволяющего отслеживать актуальные и на перспективу тенденции и вызовы, требующие реагирования высшего руководства государства, а также находить механизмы этого реагирования.

Наличие у нашей страны целостной, согласованной и выверенной по фундаментальным ориентирам политики национальной и международной безопасности всегда было тем критерием, на основании которого судили о ее силе и престиже (если даже не вполне реализованные, то потенциально присутствующие). В то же время, то, что мы как государство изо дня на день теряем уважение со стороны мирового содружества, также не удивительно. Не может вызывать уважения к себе страна, в руководстве которой нет единой позиции по ключевых вопросам стратегического развития и защиты национальных интересов, где можно в частном порядке «под шумок» решать общенациональные вопросы на уровне чиновников, которые распоряжаются каждый в своей «вотчине» по собственному, местечковому усмотрению.

Именно Совет безопасности при условии его полноценной работы дает возможность вовремя обнаружить угрозу, провести своевременное консультирование тех, кто будет принимать решение, разработать проект этого решения, определить «болевые точки», мешающие воплотить это решение.

Статья 107 Конституции предусматривает, что Совет национальной безопасности и обороны Украины, под председательством Президента «координирует и контролирует деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны». Статья 107 не возлагает на СНБО главную ответственность за координацию внешней политики; эту ответственность несет министр иностранных дел. СНБО включает премьер-министра, министров обороны и внутренних дел, министра иностранных дел, главу Службы безопасности и других членов, назначенных Президентом.

Закон «О Кабинете Министров Украины», опубликованный 2 февраля 2007 года, игнорирует особенности конституционного статуса Совета национальной безопасности и обороны Украины, в частности, относительно координации и контроля деятельности всех органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности и обороны (статья 29).

СНБОУ подотчетна Президенту, но в то же время является органом, отделенным от Секретариата Президента. В него входят советники Президента по вопросам как внешней, так и оборонной политики, имеющие личный штат специалистов по этим вопросам. Они выполняют аналитическую работу, выдвигают политические предложения и предоставляют помощь в координации по вопросам иностранных дел, обороны и национальной безопасности.

По большому счету не так уже и важно, кто именно будет руководить политикой национальной безопасности.

Важно честно ответить на вопрос: удастся ли в условиях длительного реконструирования таких чувствительных структур, коими являются структуры национальной безопасности, обороны и внешней политики, обеспечить надлежащую преемственность и эффективное функционирование государственной власти?

Честный ответ состоит в том, что достичь функциональной преемственности в обеспечении вопросов большой политики, ключевых вопросов безопасности и обороны (при исключительно парламентской модели организации государственной власти) в такой стране переходного типа, какой является современная Украина, не удастся. Пример европейских стран не может быть убедительным, поскольку они по большей части двигаются в фарватере евроатлантической политики безопасности, параметры которой определяются в Вашингтоне и Брюсселе (при этом для этих стран необязательно быть членами ЕС и НАТО).

В этих условиях особенное значение приобретает фактор личностного воздействия Президента на роль и полномочия Совета национальной безопасности и обороны, который предоставляет ему соответствующие рекомендации.

Украина, до сих пор не достигшая политического консенсуса в обществе относительно своего окончательного геостратегического выбора, просто не может себе позволить ликвидации работающих структур национальной безопасности и обороны, во главе которых стоит Президент. Ведь именно Президент, как утверждают украинские законы (начиная с Конституции), несет персональную ответственность за состояние и перспективы национальной безопасности.

После президентских выборов 2004 г. и парламентских выборов 2006 года перед новой украинской властью открылось окно возможностей для реформирования основ общественной жизни на демократических началах и проведения более активной внешней политики. Поэтому так досадно, что в водовороте борьбы за распределение и перераспределение властных полномочий находится немало слишком горячих голов, готовых принести в жертву интересы национальной безопасности узкопрагматическим, а часто и узкоэгоистическим политическим интересам.

Совсем недавно, в июле 2004 года, Верховная Рада Украины в своем постановлении относительно осуществления Кабинетом Министров конституционных полномочий в сфере обороны отметила, что Верховная Рада «считает необходимым повысить роль Совета национальной безопасности и обороны Украины в осуществлении определенных Конституцией Украины и Законом Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» заданий по координации и контролю за деятельностью органов исполнительной власти в сфере обороны и национальной безопасности, в первую очередь, в деле радикального реформирования и создания оптимальной, отвечающей современным условиям, военной организации государства, ликвидации дублирующих структур, совершенствовании сотрудничества всех ее звеньев в условиях развития кризисных ситуаций в стране и мире, повышении эффективности борьбы с новыми внешними и внутренними угрозами, реагировании на нетрадиционные вызовы и угрозы, которые могут дестабилизировать внутреннюю ситуацию и негативно повлиять на авторитет Украины в мире…». То есть парламентарии, образца 2004 года, хорошо понимали, что речь идет об однозначном разграничении полномочий.

Именно Совет национальной безопасности и обороны является той уникальной площадкой, где могут и должны обсуждаться проблемы, по которым нет консенсуса ни среди ведущих политических сил, ни даже глубже — в обществе. В то же время Совет является главным инструментом Президента как Главнокомандующего в сфере практической координации деятельности разных правительственных структур в «силовой» сфере. К тому же практика свидетельствует, что ни один парламент мира до сих пор так и не смог взять на себя задание стратегического планирования. Вместо этого во многих странах мира эти задания успешно выполняют именно советы безопасности. Для общественного мнения большинства развитых стран является аксиомой: именно советы безопасности представляют политическую позицию государства как целого в решении стратегических вопросов.

Можно даже сказать больше: само по себе наличие в структуре государства такого органа, который функционально способен разрабатывать стратегические задания, выходить за границы частных заданий борьбы за влияние, власть и собственность, а также вырабатывать единую государственную позицию, свидетельствует о степени дееспособности государства. Если же этот орган способен полноценно выполнять свои функции и наделен соответствующими полномочиями, чтобы заставить прислушиваться к своему мнению тех, от кого зависит принятие решений по вопросам оперативного и тактического уровня, то его роль, действительно, подобна роли штурмана в бурном море современной политики.

Хотя существует другое видение самого процесса государственного управления, которое не содержит самой потребности подниматься к осознанию стратегических заданий государства как целого. Вместо этого работает механизм постоянного «заплатывания дырок».

С этих позиций наличие в стране органа-синтезатора, подобного СНБОУ, способного синтезировать множество частных заданий и интересов в четкую государственную позицию и общенациональный интерес, выглядит излишним. Более того, такой орган воспринимается даже как существенное препятствие, поскольку он мешает подменять понятие «собственного» (корпоративного) интереса интересом вроде бы «национальным». Если же учесть, что в Украине родилось уже два-три поколения политиков, чей уровень не выходит за рамки местечкового, и которые особенно подвержены подобным подменам, политиков, которые давно уже привыкли наживать капитал на позерском патриотизме, то их непонимание функций и роли структур, подобных СНБОУ, вполне логично. Такой подход может лишить Украину перспективы стать государством абсолютно состоятельной и самодостаточной в современном понимании этого слова.

Нельзя забывать, что интегральный государственнический взгляд на события и ситуации в сфере безопасности у профессионалов нарабатывается годами. Разрушить такое экспертное сообщество очень легко, а на его воссоздание уйдут годы, которых может просто не хватить. Именно об этом хотелось бы предупредить тех горячих конституционных реформаторов, которые в своих (как им кажется) благородных порывах нацелились на радикальную трансформацию сферы управления национальной безопасностью и обороной.

Выход всегда возможен. Президент должен найти реальные механизмы обеспечения поддержки своего политического курса со стороны премьер-министра и получить его согласие на исполнение президентских указов. Это единственный путь обеспечения политической стабильности в украинском обществе, который может осуществить поступательное развитие государства. Отсутствие совпадения мыслей относительно внешнеполитического и внутриполитического курса между Президентом и премьером может завести ситуацию в тупик, который сегодня уже начинает проявляться в вопросах тактики вступления Украины в НАТО.

Сохранение конфронтации это потери не только с обеих сторон, а, прежде всего, потери для Украины и ее населения на пути цивилизационного развития.

Сегодня, к сожалению, премьер рассматривает стратегические вопросы развития Украины не столько с позиций национальных интересов государства, сколько как лидер политической силы, которая занимает ведущее место в парламентской коалиции. Для полноценного развития государства этого недостаточно; его партия, как и все другие в Украине, не имеет поддержки большинства (даже половины) населения страны.

Задания, стоящие перед Украиной, требуют от Президента и премьер-министра понимания по актуальным проблемам международных отношений. Только тогда может быть воплощенным политический курс, направленный на эффективное разрешение жизненно важных вопросов развития государства.

Одним из ключевых элементов достижения понимания должна стать эффективная координация действий между Президентом и премьером, а также между разными министерствами и ведомствами. В условиях развития кризисных процессов в стране неотложной является потребность в повышении эффективности системы государственного управления. Необходимо объединить усилия государственных органов президентской вертикали и правительства, задействованных в сфере внутренней и внешней политики, на формировании константной системы среднесрочного и долгосрочного стратегического планирования, создании действенных механизмов постоянного мониторинга определяющих тенденций развития внутренней и международной среды безопасности. Механизмы исполнительной системы власти в Украине, ответственной за координацию такого взаимодействия, могут обеспечить секретариат Кабинета Министров Украины и Совет национальной безопасности и обороны , который, напомню, является главным координационным органом по вопросам национальной безопасности и обороны.

Современные проблемы безопасности имеют настолько многомерный характер, что говорить о возможности разрешения их силами одного отдельного министерства или ведомства не приходится. Системный подход априори предполагает необходимость выработки единого стратегического курса, а также наличие в структуре государственной власти такого органа, который был бы ответственным за экспертизу первоочередных угроз и нарабатывание долгосрочных стратегий развития страны.

Динамичные изменения, происходящие в современном мире, создают новые вызовы и угрозы мировому сообществу и национальным государствам. Это связано, в первую очередь, с усилением экстремизма и фанатизма, ростом социального напряжения, заострением военных и гражданских конфликтов, усилением жесткой борьбы за энергоресурсы, активизацией международной террористической сети, «расползанием» оружия массового уничтожения и тому подобное.

Нивелируется разница между внутренними и внешними аспектами безопасности, увеличивается вес нетрадиционных элементов безопасности — экономических, социальных, экологических.

Реагирование на эти вызовы и угрозы в условиях последовательного вхождения Украины в мировую экономическую и международную системы — процесс, который приобрел новый толчок вследствие демократических преобразований последних лет, предусматривает формирование принципиально новой системы государственной власти и национальной безопасности. Эта система не просто должна отвечать масштабам существующих угроз, но и быть неотъемлемой составляющей системы международной и региональной безопасности.

Современная система национальной безопасности Украины невозможна без последовательных действий в направлении формирования безопасной международной среды, которая предусматривает упрочение систем коллективной безопасности в европейском, трансатлантическом и евроазийском пространствах, развития кооперации в политической, экономической, гуманитарной, информационной и военной сферах в глобальном и региональном измерениях.

Принципиальной основой системы национальной безопасности Украины является безусловная ориентация на собственные национальные интересы. В новых условиях более рельефно определились приоритетные ценности, потребности и стремления украинского общества на основании гармоничного сочетания интересов человека, украинского общества, государства и международного сообщества.

Сегодня именно безопасностный дискурс стал определяющим в мировой политике. Это обусловлено не только ростом масштабов угроз, которые выходят от интернациональной сети терроризма и других подобных сетей.

Именно безопасностное измерение в современной картине мира способно объединить в себе базовые конструктивные тезисы, сформулированные в контексте различных идеологий, сглаживать конфесионные и культурные расхождения, имеющиеся сегодня в обществе.

Завершить хотелось бы фразой модного и часто цитированного сегодня американского философа и футуролога Френсиса Фукуямы: «Построение сильного государства заключается в создании новых государственных учреждений и в упрочении существующих» (Ф. Фукуяма, «Сильное государство»).

По материалам газеты "День"