Внедрение политреформы и приход к власти Партии регионов не могли не сказаться на изменении вектора притяжения элит – от президентского к премьерскому
Полномасштабная война за право называться верховным главнокомандующим продолжается. «Регионалы» выступают широким фронтом, плацдарм президентских сил сдается пядь за пядью. Правовое поле Президента для политических маневров поступательно уменьшается, как лоскуток шагреневой кожи. На конец зимы пришелся очередной раунд борьбы между Премьером и Президентом за контроль над главами местных государственных администраций.
Основанием для этого стали представления, поданные в Конституционный суд парламентской коалицией. Оспаривается суверенное право Президента назначать и увольнять своих наместников в регионах по собственному усмотрению. Локальные победы и локальные поражения случаются как с одной, так и с другой стороны. Нельзя предсказать заранее, кто одержит верх в данном случае. Но уже сегодня с характерной провинциальной хваткой и «регионально»-нахрапистой бесцеремонностью, конкретно по-донецки «антикризисники» продолжают захватывать власть. На очереди – регионы.
Расчистив утверждением нужного бюджета-2007 финансово-экономическое поле для практически неограниченных маневров в собственных целях, и закрепив этот результат с помощью расширенных премьерско-правительственных полномочий в Законе «О Кабмине», провластные силы вооружились весомыми рычагами влияния на исполнительную власть в регионах. Следующий, «конституционный» этап должен еще более сузить президентское поле для маневра.
Суть поданного конституционного представления заключается в отлучении Президента от процесса активного участия в кадровых перестановках на местном уровне (в первую очередь, это касается губернаторского корпуса). Предметом конституционного рассмотрения станет «невыполнение Президентом своих обязанностей по увольнению глав администраций, в которых свыше двух третей представителей совета высказали им недоверие».
Оба пункта по линии разделения президентско-премьерсих полномочий давно являются спорными. Как полагают в Минюсте, Конституционный суд должен рассмотреть эти представления уже в начале марта.
Этапы и методология
Нынешняя попытка перехвата «регионалами» полномочий главы государства во взаимотношениях с губернаторами уже далеко не первая.
1. Первый звоночек прозвучал еще весной, после парламентских выборов, когда набравшие в отдельных местных советах большинство представители Партии регионов высказали недоверие «помаранчевым» главам администраций. Тогда Президент оставил своих наместников. Более того, летом он предпринял первую попытку по защите своих кадровых полномочий и подал в парламент законопроект, которым предлагал расписать процедуру оглашения недоверия руководителям местных администраций. Законопроект не прошел.
2. Но уже в начале осени на первые же попытки со стороны обновленного президентского Секретариата выстроить прямые отношения с регионами (что, безусловно, привело бы умалению роли Кабмина в губернаторской связке) Партией регионов был дан моментальный и резкий отпор. По премьерскому предписанию Президенту предлагалось уволить глав пяти областных администраций «за неудовлетворительное решение проблем, сдерживающих социальное и экономическое развитие государства». С легкостью сдававший все кадровые назначения на уровне министерств и ведомств, гарант Конституции тогда неожиданно проявил характер. Итогом стало создание комиссии по проверке деятельности губернаторов.
3. Тем временем в избранных по пропорциональному принципу местных советах произошло стихийное формирование большинства с ориентацией на сугубо региональные интересы. Аналогичная децентрализация коснулась и глав администраций. Политическое и институциональное ослабление Президента в результате вступления в силу политреформы и прихода к власти Партии регионов не могло не сказаться на изменении вектора притяжения элит – от президентского к премьерскому. Срочно созданная правительством рамочная структура под названием «Совет развития регионов», включающая в себя руководителей областей и мэров городов, призвана была оттянуть внимание от президентских инициатив на премьерские, что в условиях уже утвержденного годового бюджета, отдающего в руки антикризисной коалиции все экономические рычаги влияния на регионы, было сделать не так уж сложно.
4. Расширить свои полномочия в сторону усиления влияния на местные госадминистрации правительству удалось с помощью виртуозного владения искусством бюджетно-бюрократических маневров. Их секрет заключается в том, что, сократив финансирование местных бюджетов, Кабинет перебросил эти средства на себя, установив тем самым ручной режим «кормежки» регионов и увеличив их зависимость от благосклонности центрального аппарата власти.
5. Последним рубежом, окончательно изменившим расстановку сил на политико-экономической региональной карте, стал Закон «О Кабмине». 27 января после вступления закона в силу председатели областных и районных госадминистраций проснулись в новой реальности. С принятием Закона «О Кабмине» политический и экономический центры принятия решений и управления регионами окончательно переместились в здание на Грушевского. Согласно собственноручно разработанному премьерской командой кабминовскому законопроекту местные администрации стали не только ответственны, но также подотчетны и подконтрольны центральному органу исполнительной власти.
Мотивы
Вопрос конституционности данных (и не только этих) положений Закона «О Кабмине», как и его легитимность в целом, будет рассматривать Конституционный суд. Но до тех пор страна живет по этим узаконенным правилам игры. Самые сильные страсти кипят вокруг «губернаторского вопроса». В соответствии с действующим законодательством назначение глав администраций –исключительная прерогатива Президента. С одним «но» – делает он это по представлению Кабмина, которому кандидатуры, в свою очередь, предлагают местные советы. Именно так происходит формирование административной вертикали власти. Вернее, должно происходить, потому что правом местных советов как раз и пренебрегают на всех уровнях власти.
Аналогично решается вопрос относительно увольнения глав администраций. Представление об увольнении губернатора Президенту подает Кабинет. Однако, как в первом, так и во втором случае, Президент имеет право как прислушаться к мнению Премьера, так и не согласиться с ним. А вот к чему Президент не может не прислушаться – так это, как гласит Конституция, к мнению местного совета, который двумя третями голосов может выразить недоверие своему председателю администрации.
Является ли нежелание Президента снимать губернаторов конституционным нарушением или нет, уже в ближайшее время решит КС. Однако некоторые эксперты выражают сомнение в том, что вердикт высшего конституционного органа будет однозначным, поскольку, по их мнению, должность губернатора является не столько политической, сколько административной. По этой причине право назначения и увольнения все же сохраняется за Президентом.
В настоящее время перетягивание властных полномочий по вопросу контроля над главами госадминистраций, и ОГА – в первую очередь, завело власть тупик. Президент отказывается назначать на должности кандидатуры, предлагаемые Премьером, и без его представления назначает и.о. глав администраций. Кабинет Министров, в свою очередь, не запрашивает у местных советов предложения по внесению кандидатур, а Президент не снимает с должностей глав администраций, которым выразили недоверие местные советы. Властный коллапс привел к тому, что около 15% должностей председателей районных администраций на сегодняшний день остаются вакантными (из 502 - 67).
Решения
Одним из возможных решений проблемы кризиса власти может стать продолжение политреформы и принятие известного законопроекта №3207 («О внесении изменений в Конституцию Украины»), который создает предпосылки для развития местного самоуправления и переформатирования государственных администраций в системе власти, а также реформирования межбюджетных отношений, изменения механизма формирования национального и местных бюджетов, реформирования налоговой системы. Естественный процесс девальвации административной власти и усиления местного самоуправления идет уже сейчас. И связан он как с ослаблением института президентства, так и с внедрением пропорциональной системы выборов на местном уровне. Лишившись политического влияния и своей гипертрофированной роли, губернаторская вертикаль постепенно сама по себе перестанет быть ареной политических битв.
Тем не менее, предсказать дальнейшую судьбу законопроекта №3207 непросто – еще в декабре 2005 года он был направлен на рассмотрение в КСУ. Надежды на скорейшее принятие проекта в ВРУ неоднократно высказывала правящая коалиция, в первую очередь заинтересованная в ослаблении президентской власти на местах. Однако некоторые тенденции подсказывают, что в условиях закрепления антикризисников во власти у них есть шанс самим воспользоваться возможностями административной ветви, и в настоящее время не в их интересах ее ослаблять.
Пока ответ на вопрос о том, смогут ли «наверху» прийти к согласию – остается открытым. Однозначно можно сказать лишь то, что принимать решение будет не Конституционный суд. Жить по Закону «О Кабмине» или не жить, увольнять Президенту губернаторов или не увольнять, накладывать вето на Закон «О бюджете» или не накладывать, ослаблять администрации или не ослаблять, укреплять местное самоуправление или не укреплять – это политические решения, и принимать их будут не на Жилянской, а на Грушевского и Банковой, то есть в тройственном союзе парламента, Президента и Кабмина. И после того, как политики договорятся между собой и тем самым дадут сигнал судьям, Конституционный суд закрепит достигнутый политический результат в своих решениях.
НОВОСТИ
