Хотя о демократическом обществе и специфике его функционирования в Украине пока говорить не приходится (вернее, вновь не приходится – после 2004 мы все питали в этом отношении весьма радужные надежды, и даже имели на то все основания), без некоторых институтов нам не обойтись. В частности, отсутствие такого института, как легальный лоббизм интересов отдельных социальных, бизнесовых, политических групп создает абсолютно ненужные, но весьма ощутимые проблемы для общества и государства.
«Кустарный» и «теневой» лоббизм выталкивает вне правового поля значительную часть действий в рамках нормального, в общем-то, взаимодействия государственных и общественных структур. Не имея законодательной основы, многие необходимые шаги приобретают невнятный статус то ли коррупции, то ли злоупотребления служебным положением, властью, то ли кумовства, то ли административного, если даже не уголовно наказуемого правонарушения.
Это, кстати, один из признаков не совсем здорового государства, с еще не осознавшей своего места в новом режиме государственной машиной управления: при демократии роль государства не карательная и запретительная, а всего лишь вспомогательная и разрешительная. Государство задает приемлемые для всех заинтересованных сторон правила игры в каждой сфере и следит за их выполнением. Таким образом, при демократии и более-менее развитых институтах гражданского общества государство – не более, чем разновидность обслуживающей структуры.
Практически во всех постсоветстких странах при номинальном изменении роли государства, но при практически полном сохранении старой «смысловой наполненности» оного в головах сохраненных «в обойме» чиновников всех уровней, несовершенство законодательства всячески приветствуется. Его громоздкость, противоречивость, и при этом все же критическая недостаточность воспринимается значительной частью функционеров на местах как гарантия их вседозволенности и безнаказанности. Ведь при подобном законодательстве так или иначе, в малом или большом чуть ли не каждый гражданин становится нарушителем закона, а каждая структура при желании вполне доказуемо существует с нарушениями законодательства.
Соответственно, тот, кто имеет возможность манипулировать законом, получает практически абсолютный контроль над всеми социально или экономически активными гражданами и структурами подведомственной территории. По сути, чиновник «позволяет» им «временно оставаться безнаказанными», требуя тех или иных услуг, а то и сумм за подобное «игнорирование своих обязанностей».
Впрочем, вышестоящие чиновники используют точно тот же механизм для контроля над нижестоящими. При ущербном законодательстве царит два принципа: «невиновных не бывает» и чиновничья вседозволенность.
Безусловно, при таких условиях любая попытка политической, экономической, социальной структуры напрямую взаимодействовать с властью для защиты своих интересов будет выглядеть коррупционной либо, как минимум, нечистоплотной – пусть даже эти интересы представляют ценность для общества в целом, прямо или опосредованно. Однако подобное взаимодействие неизбежно: в конкретных вопросах, в проблематике отдельных регионов структуры, менее глобальных, нежели государство, ориентируются лучше, четче видят потребности и взаимовыгодные пути их удовлетворения. Причем неважно, касается это отрасли, отдельного градообразующего предприятия, политической партии, населенного центра, сети образовательных учреждений либо гражданских инициатив.
Безусловно, их точку зрения, их проекты и предложения необходимо знать государству, в частности, органам исполнительной и законодательной власти, в чьем ведении находится та или иная сфера жизнедеятельности общества. И к муниципальной власти это относится точно так же, как и к центральной.
В странах, которые уже достаточно долгое время имеют дело со столь несовершенной, но лучшей из возможных системой, - демократией, давно разработали и узаконили механизм для подобного взаимодействия государства и негосударственных структур, бизнесовых, политических или общественных.
Во всем мире активно и достаточно эффективно работают лоббистские структуры: и на местном, и на общегосударственном уровне. Глобализация раздвинула рамки деятельности и лоббизма: теперь интересы мировых регионов, транснациональных производств лоббисты представляют на международном, всемирном уровне.
В Украине лоббизм до сих пор считается едва ли не одной из наиболее наглых форм коррупции. И это вполне объяснимо: в украинском политикуме и бизнесе до сих пор принята только одна модель взаимодействия, защищающая чьи-то интересы – это система «откатов». Именно поэтому у нас бизнес развивался лишь в тех сферах, где возможно было подогнать прибыль до 200-300% минимум – поскольку при учете «откатов» эти проценты очень быстро сокращались до более-менее обычных показателей реальной прибыли. И именно те отрасли, из которых ранее в основном выжимался «откат», и оказались наиболее уязвимыми перед кризисом (хотя зачастую это сферы реального производства, а не виртуальные отрасли постиндустриальной эпохи, или уязвимая сфера услуг).
Тогда как в «нормальных», обычных, а не столь специфических, как у нас, демократиях существует объективно действенный механизм лоббирования практически каждой отраслью, каждой общественной структурой или административной единицей своих интересов на том или ином уровне. Чаще всего – там, где формируется расходная часть бюджета, либо принимаются нормативные акты, регулирующие ту или иную сферу деятельности.
Лоббисты от предприятий добиваются для бизнесов, чьи интересы они представляют, более выгодного налогообложения, больших бюджетных ассигнований, более выгодной социальной либо политической конъюнктуры. Лоббисты общественных структур достигают законодательной поддержки тех или иных инициатив общественности – закрыть предприятие или изменить систему школьных обедов.
Лоббисты партий также имеют четкую сферу деятельности: обеспечивать поддержку выполнения партийных программ и предвыборных обещаний. Поскольку в нормальных демократиях партии действительно выходят на выборы с конкретными программами и с пакетом тех или иных обещаний электоральным группам, на которые они рассчитывают. Задача лоббистов – помочь убедить остальные партии в том или ином законодательном органе, что им конкретное решение также будет выгодно или, как минимум, не повредит, а также обеспечить всеми возможными информационными материалами органы исполнительной власти, убедить их в необходимости принять именно то, а не иное решение, затрагивающее электорат или финансовые интересы основных спонсоров данной партии.
Именно потому, что при нормальной демократии все легально и открыто, партии берут на себя определенные обязательства взамен на получение поддержки также открыто, обосновывая принятие такого решения для всех своих избирателей, то и добиваются возможности выполнить взятые на себя обязательства партии так же открыто.
Легальный механизм лоббирования интересов тех или иных структур предполагает не только открытость работы всей системы – как в лучших швейцарских часовых механизмах, где сквозь стекло видна работа даже самой крохотной пружинки, – но и прямую ответственность. Ответственность за то, какое решение в итоге будет принято тем или иным государственным органом, как оно будет работать, получит ли поддержку общественности и помощь той структуры, что лоббировала принятие, каковы будут результаты...
Лоббистские структуры кроме прочего позволяют на равных конкурировать за внимание государства всем заинтересованным сторонам, независимо от уровня профессиональной подготовки по данному конкретному вопросу и от уровня финансирования. Опытные лоббисты от имени той или иной общественной, бизнесовой, политической структуры возьмутся доказывать, что определенное решение является оптимальным, будет работать в интересах общества и государства, и получит поддержку населения.
Лоббизм – действительно эффективный механизм взаимодействия любых структур с государством, обеспечивающий основной принцип – равенство возможностей. Безусловно, когда он легален и имеет четко очерченные права и профессиональные правила работы. Сегодня же «лоббист чьих-то интересов» звучит практически как обвинение – так, материал в «Корреспонденте» № 47 за 6 декабря 2008 г. выдал характеристику Агентства моделирования ситуаций как лоббистской структуры чуть ли не как приговор.
Тогда как на самом деле АМС – всего лишь первым взялось за открытое, пусть и не обеспеченное пока законодательно, выполнение объективного, признанного всем миром социального заказа – представление чьих-либо интересов в открытой борьбе за тот или иной ограниченный ресурс, за представление интересов той или иной группы в законодательном поле.
Украине в период кризиса, когда сократились все базовые ресурсы – и бюджет для поддержки общественных инициатив, и возможности клиентов бизнеса, и электоральная активность – тем более нужна система открытого и законного лоббирования интересов всех участников взаимодействия с государством.
Поскольку работа востребована, она будет выполняться – даже в не легализованном статусе никак не регулируемой законодательством деятельности. На нас и так недоверчиво косятся во всем мире, откровенно не понимая, как у нас все работает, если нет открытости, подконтрольности обществу и законодательной базы?
Тот же конфликт вокруг транзита газа показал, насколько важно, чтобы нас понимали, чтобы нашим схемам принятия государственных решений доверяли – и уверенно становились в возможных конфликтах и просто «дипломатических осложнениях» на сторону Украины. Одним из методов обеспечить такое понимание является легализация лоббистской деятельности – поскольку это нормальный, привычный и признанный эффективным во всем мире механизм защиты своих интересов любыми участниками взаимодействия с государством, в том числе, и международных структур.
Виталий Бала, Алексей Голобуцкий, АМС
НОВОСТИ
