Возможность влияния должностных лиц на избирательный процесс обусловлена не только объективно существующими рычагами власти, но и пиететом граждан перед «магией должности»
Одной из главных проблем народного волеизъявления в странах, где идет строительство демократического общества, является использование во время предвыборной кампании и даже непосредственно во время голосования так называемого административного ресурса. В частности, в Украине вовлечение в избирательный процесс чиновников разного уровня стало привычной практикой, и искоренение ее на данном этапе выглядит задачей практически непосильной.
Прежде всего, украинская элита не демонстрирует реальной готовности добиваться, чтобы народное волеизъявление было свободно от незаконного вмешательства чиновников. Это видно хотя бы на примере Президента и Центральной избирательной комиссии, на которых в первую очередь возложена функция обеспечения честности и прозрачности выборов. Глава государства, призванный быть гарантом Конституции, слишком уж явно демонстрирует свои симпатии к одному из субъектов избирательного процесса. После участия Виктора Ющенко в съезде блока «Наша Украина – Народная Самооборона», возникают сомнения, будет ли Президент делать все от него зависящее, чтобы все участники предвыборной кампании пребывали в равных условиях.
Что касается Центризбиркома, то, поскольку каждый из ее членов считается ставленником той или иной политической силы, заседания этого органа являются не столько поиском оптимального с точки зрения логики избирательного процесса и закона решения, сколько продолжением в новых условиях борьбы между партиями и блоками. Политики внимательно относятся к возможному использованию админресурса оппонентами, тогда как обвинения, выдвигаемые против них самих, не приемлют. А правда заключается в том, что отказать себе в удовольствии использования служебного положения на выборах не может никто.
По определению известного российского ученого, кандидата политических наук Андрея Чуклинова, «административный ресурс – это система управленческих методов и средств, реализуемых должностными лицами и государственными органами в целях, противоречащих базовым принципам государственной службы». Наиболее актуальным вопрос использования админресурса становится в период предвыборной кампании.
Согласно пунктам 2 и 3 части 1 статьи 71 закона «О выборах народных депутатов Украины», участвовать в предвыборной агитации запрещено органам исполнительной власти, местного самоуправления, правоохранительным органам и судам, а также должностным и служебным лицам этих органов, которые не являются кандидатами в депутаты. Кроме того, согласно части 1 статьи 73, кандидату в депутаты, если только это не Президент и не нардеп, не может быть отказано в предоставлении неоплачиваемого отпуска на период предвыборной агитации. Именно эта тема является наиболее обсуждаемой с точки зрения участия чиновников в избирательной кампании.
Как видим, должностные лица имеют право агитировать за силу, в рядах которой они идут на выборы, и могут, но не обязаны идти в отпуск. Единственное, что должно было бы регулировать их поведение в данном вопросе, является чувство ответственности. Ведь заниматься агитацией в ущерб своим прямым обязанностям нельзя. Конечно, идеальным вариантом, например, для членов Кабмина, было бы продолжить работу, не делегируя ответственность своим заместителям. Но этот вариант приемлем при условии, что должностные лица смогут сконцентрироваться исключительно на работе, воздержавшись от любых публичных заявлений, которые могут быть расценены как агитация. Верится в подобное с трудом.
Как показывает опыт, украинские чиновники накануне выборов, комментируя какие-либо вопросы, связанные со сферой их деятельности, в первую очередь, держат в уме агитационный момент. Скажем, ряд недавних заявлений министра труда и социальной политики Михаила Папиева, касающихся будущих социальных инициатив правительства, по времени вполне совпадают с фактическим началом избирательной кампании. То есть, оставаясь на своих должностях, во время избирательной кампании чиновники имеют слишком большие ресурсы для ведения агитационной кампании.
Но дело не только в этом. Использование админресурса во многом обусловлено заложенным едва ли не на уровне подсознания пиететом граждан к различным чинам и должностям, всячески «подогреваемым» власть имущими. В этом контексте показательной является уже ставшая крылатой фраза заместителя парламентской фракции Партии регионов Василия Киселева, произнесенная им в марте нынешнего года. Как известно, комментируя обвинения о возможном преследовании со стороны власти Юрия Луценко, Василий Алексеевич сказал: «Кто такой Луценко? Он никто и фамилия его никак». То есть любой, кто не пребывает на высокой должности, является «никем». Обратное тоже верно. Любого обличенного властью человека преимущественное большинство граждан воспринимает с пиететом, поскольку это «начальник». Таким образом, уход должностных лиц в отпуск на время избирательной кампании не решают проблему использования админресурса, поскольку за ними остается должность, «давящая» на рядовых избирателей, и определенные рычаги влияния.
Скажем, во время прошлогоднего скандала, связанного с приездом в Киев представителей туркменской оппозиции, министр транспорта Николай Рудьковский оправдывался тем, что занимался организацией этого приезда «в нерабочее время». Но ведь далеко не каждый гражданин может знать телефонный номер посла Украины в Австрии и может позволить себе звонить ему посреди ночи. Тем более – просить «посодействовать». Подобно Рудьковскому, использовать служебное положение во время избирательной кампании может любой чиновник, независимо от того, «при исполнении» он или ушел в отпуск.
Это справедливо не только по отношению к членам Кабмина, но и к другим чиновником высшего ранга. В частности, в довольно неоднозначном положении пребывает Виктор Балога. Хотя он и отказался от места в списке, однако продолжает совмещать должность главы Секретариата Президента и руководителя избирательного штаба «НУ-НС». Выходит, что, согласно закону, он не может даже агитировать за пропрезидентскую силу, однако руководит ее предвыборной кампанией. В похожей ситуации пребывают и некоторые губернаторы. С одной стороны, в списки кандидатов попали лишь два руководителя ОГА, но с другой – часть их коллег является руководителями областных штабов «НУ-НС».
По сути, единственные, кто не может продвигать свою силу, использую «магию должности», – сложившие полномочия депутаты Верховной Рады от оппозиции.
На местном уровне, кроме руководителей облгосадминистраций, определенное влияние на протекание избирательного процесса, пользуясь положением, могут, в частности, оказывать мэры городов, депутаты местных советов, руководители крупных предприятий. Правда, с каждым годом количество избирателей, поддавшихся «давлению» со стороны местных «бонз» уменьшается, но их все еще предостаточно.
Наиболее удобными с точки зрения использования административного ресурса являются исправительные учреждения. Во-первых, проведение агитации, прежде всего, встреч с кандидатами, там ограничено. Во-вторых, согласно закону о выборах, в тюрьмах формируются специальные избирательные комиссии. Таким образом, руководство этих учреждений, с одной стороны, имеет возможность контролировать поток политической информации, а с другой – возможность узнать, как именно распределились голоса их подопечных.
Кроме того, учитывая специфику подобных учреждений, довольно проблематичным является обеспечение присутствия должного количества наблюдателей. Например, в 2006 году Верховную Раду баллотировались 45 партий и блоков. Каждый из субъектов выборов имел право присылать двух своих наблюдателей. Соответственно, сложно найти в тюрьме помещение для голосования, где только наблюдателей будет 90 человек. То есть осуществить контроль над выбором заключенных довольно просто. А количество граждан, отбывающих наказание в исправительных учреждениях, ежегодно колеблется от 170 до 200 тысяч. Скажем, в декабре 2005 года, то есть незадолго до последних парламентских и местных выборов, их было 185 тысяч.
Кроме того, если рассматривать админресурс шире, нежели это делает Чуклинов, а именно как использование любого, не только государственного служебного положения для выполнения задач, выходящих за рамки прямых обязанностей, то следует обратить внимание и на деятельность церковных чинов. Как известно, в Конституции закреплено положение о том, что в нашей стране церковь отделена от государства. Однако в действительности наблюдается влияние церковнослужителей на политические процессы. На многих избирателей, особенно в сельской местности, большее влияние, нежели горы агитпродукции, имеет слово священника местного прихода. И довольно часто святые отцы не отказываются от его использования ради той или иной политической силы.
Кроме того, свой выбор в пользу того или иного кандидата церковь может делать и на самом высоком уровне. Так, во время президентских выборов 2004 года УПЦ Московского патриархата открыто поддерживала Виктора Януковича, в то время как Киевский патриархат, хоть и менее явно, приветствовал Виктора Ющенко.
Влияния на избирательный процесс административного ресурса пока не избежать. По крайней мере, до тех пор, пока граждане будут поддаваться разного рода «давлению» со стороны чиновников.
НОВОСТИ
